当时的秦国，虽然经历了商鞅变法，建立起一套行政制度，但其实并不完善。商鞅大体上是将秦人的官职加以系统化，成为新法的爵位，比如大良造之类。中原常见的官职，诸如大夫、卿、相之类，并未在秦国推行。但秦国自己却另有一套独特的行政体系，称为“内廷”。它大体上是从家臣体制演化而来。
所谓“家臣”，指的是家族内部的管理体制。一个大家族有成百上千人，加上附属人口，上万也不稀奇。秦人在成为诸侯之前，主要就是以家族的形式参与各种事务，包括战争；在长期与周围环境的冲突中，磨合出一套自己的家族管理体制：负责整个家族军事事务的称为“郎中令”，因为秦人最初没有军队，所有成年儿郎都是军人，称“郎”；负责家族其他事务的称"内史“，其中负责农业事务的称”治粟内史“，负责其他经济事务的称”少府“；而负责家族各分支的就一概称为”庶长“。
秦被封诸侯后，秦人除了要管理自己的家族事务外，还要管理很多其他家族的事务。管理其他家族事务，成为秦人的短板。
当然，那时其他诸侯国也强不到哪里去。当诸侯国的规模从千乘之国（大约十万户左右）扩张到万乘之国（百万户以上）时，如何管理那些不属于自己家族，甚至与自己家族毫无关系的家族，就成为当时各国共同面临的难题。一时间，”变法“成为各国政治的主题。各诸侯国纷纷探索不同的行政体制，以有效管理与自己毫无亲缘关系的庞大人口。那些拒绝探索的国家，不得不维持较小的规模，从而在残酷的斗争中败下阵来。那些探索出比较有效管理体制的代表人物，被后世称为”法家“。
齐国的管子可以说是最早的法家，他的行政体系建立于春秋早期，远远领先于他所处的时代，但他的基本思想却指引着后世法家学者探索的方向：将国家按地域划分为层级式的行政区，设官员管理。而当时通用的行政体系则是按家族（分支）任命官员，并指定一片经营区域。由于管仲思想的超前性，齐国丝滑地从千乘之国进入到万乘之国。
春秋时与齐国并称的强国的晋国则没有找到自己的行政管理体制，他沿用旧有的分封制，以家族为单位建立管理系统，甚
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